Carlos Arthur Nuzman, Präsident des Organisationskomitees für die Olympischen Spiele 2016 in Rio de Janeiro, im Büro der Vereinten Nationen in Genf im April 2016. Foto: Rio2016/Andre Luiz Mello
SOS will mehr Frequenzen für Funkmikrofone? Ist doch ganz einfach: Die gibt’s von der Bundesnetzagentur. Oder? – Leider nicht ganz. Denn die Bundesnetzagentur ist nur die letzte ausführende Behörde in einem komplexen Geflecht aus nationalen und internationalen Organisationen, die bei der Vergabe Einfluss haben oder entscheiden. Wir zeigen im Überblick, wen man ansprechen und überzeugen muss, wenn man Frequenzspektrum für die Nutzer von drahtlosen Produktionsmitteln in Deutschland sichern möchte – und warum es so viele Adressen gibt.
Was hat Olympia in Rio mit Frequenzen zu tun?
Bei den Olympischen Spielen in Rio gab es viele spektakuläre Bilder. Kameras, die über die Köpfe der Athleten flogen, zeigten einen Blick aus der Vogelperspektive; Kameras in Fahrräder eingebaut zeigten die Gesichter der Verfolger bei ihrem Überholmanöver; Kameras rasten mit den 100-Meter-Sprintern ins Ziel und zeigten den Kampf um die Medaillen. Reporter waren überall zur Stelle, um die Athleten zu befragen. Möglich wurde dies, weil überall drahtlose Kameras und Funkmikrofone eingesetzt wurden, die klein, handlich, überall unterzubringen sind und gestochen scharfe Bilder und einen klaren Ton lieferten.
Damit dies funktioniert, braucht jede drahtlose Kamera und jedes Funkmikrofon eine Frequenz, auf der sie ungestört senden können. Die aus dem Ausland mitgebrachten Geräte müssen auch in Brasilien zugelassen sein und funktionieren. Damit dies sichergestellt ist, bedarf es vieler internationaler und nationaler Regelungen.
Frequenzverwaltung: nicht Sache eines einzelnen Staates
Nicht nur der Rundfunk braucht für Produktion und Verbreitung seiner Inhalte Frequenzen, sondern auch die anderen rund 40 weltweit bekannten Funkdienste wie der Mobilfunk, der Navigationsfunk, der Seefunk, die Radioastronomie usw.
Frequenzverwaltung ist grundsätzlich eine Angelegenheit jedes einzelnen Staates. Da Funkfrequenzen über Ländergrenzen hinausgehen, ist aber eine internationale Koordinierung notwendig. Diese gibt es seit 1906 in Form der internationalen Fernmeldeunion ITU. Um ein geordnetes Miteinander sicherzustellen, wirken die Staaten auf internationaler Ebene zusammen, um festzulegen, welche Frequenzbereiche von welchen Diensten genutzt und welche Technologien und Verfahren dazu eingesetzt werden dürfen.
Die internationale Koordinierung ist von großer wirtschaftlicher Bedeutung, weil Hersteller und Nutzer ihre Geräte weltweit einsetzen wollen. Welchen Wert Frequenzen haben, wurde jedem spätestens klar, als die Mobilfunkunternehmen in Deutschland für die UMTS-Frequenzen 50,8 Mrd. Euro gezahlt haben.
Die höchste Instanz: ITU
Oberste Organisation für die Aufteilung und Nutzung der Frequenzen ist die Internationale Fernmeldeunion (International Telecommunications Union, ITU) mit Sitz in Genf. Sie ist eine Organisation der Vereinten Nationen und organisiert die Weltfunkkonferenz.
Eingang zum Hauptquartier der ITU in Genf. Foto: © ITU / V. Martin
Weltfunkkonferenz
Die Frequenzzuweisungen erfolgen im Rahmen der in der Regel alle drei Jahre stattfindenden Weltfunkkonferenz (WRC – World Radio Conference). In dem gesamten Frequenzband von 9 kHz bis 400 GHz legt sie selbst für kleinste Frequenzabschnitte fest, welcher Funkdienst diesen nutzen darf. Dabei bestimmt sie auch, wer Vorrang bei der Nutzung hat (Primärnutzer) und wer bei einer Störung weichen muss (Sekundärnutzer). Die Entscheidungen der WRC sind für die Frequenzverwaltung der einzelnen Staaten verbindlich.
Bei den letzten Weltfunkkonferenzen wurde z.B. festgelegt, das Rundfunkspektrum im UHF-Band für den Mobilfunk zu öffnen (Digitale Dividenden 1 und 2).
Auf der letzten WRC bestand die deutsche Delegation aus über 70 Mitgliedern. Sie setzte sich aus Vertretern der Bundesregierung, der Bundesnetzagentur, der Wirtschaft und der Forschung zusammen. Für die Funkmikrofone war ein Vertreter des APWPT Teil der deutschen Delegation[1]. Der Verband war auch in Delegationen anderer Staaten vertreten.
Unmittelbar nach jeder Konferenz beginnen die Vorbereitungen für die nächste WRC. Dazu gibt es auf internationaler Ebene viele Vorbereitungskonferenzen, Arbeitstreffen und Studiengruppen der ITU. Zu deren Vorbereitung erarbeiten in Deutschland verschiedene Arbeitsgruppen die deutschen Positionen.
Abschlussplenum der Weltfunkkonferenz 2015. Foto: © ITU/D. Woldu
Standardisierung
Auch für die Normierung von Übertragungsstandards wie LTE und 5G ist die ITU zuständig. Damit ist sichergestellt, dass die Geräte, die diese Standards erfüllen, weltweit eingesetzt werden können. Die Standardisierung ist in der Regel ein jahrlanger Prozess, an dem viele Unternehmen, Organisationen und Wissenschaftler beteiligt sind.
Die Vielzahl der Gremien und Sitzungen erfordert einen hohen Aufwand, den sich nur wenige Unternehmen leisten können. Die Mobilfunkbranche ist jedoch weltweit aktiv, um ihre Interessen bei der Standardisierung und bei der Zuweisung von Frequenzbereichen für einzelne Dienste deutlich zu machen. Nutzer und Hersteller drahtloser Produktionsmittel (PMSE) können demgegenüber keine vergleichbaren Personal- und Finanzressourcen aufbieten.
Europäische Umsetzung
In einem zweiten Schritt muss der von der WRC vorgegebene Rahmen auf europäischer Ebene umgesetzt werden. Dafür ist zum einen die EU Kommission zuständig, zum anderen die Europäische Konferenz der Verwaltungen für das Post- und Telekommunikationswesen (CEPT- Conférence Européenne des Administrations des Postes et des Télécommunications).
Die Europäische Union hat keine eigene Zuständigkeit für die Frequenzpolitik. Wenn sie dennoch dazu Regelungen wie zur Räumung der 800- und 700-MHz-Bänder trifft, beruft sie sich im Wesentlichen auf ihre Zuständigkeit zur Rechtsangleichung, zur Förderung der technologischen Innovation und des Wettbewerbs. Die dazu veröffentlichten Richtlinien müssen die Mitgliedsstaaten in nationales Recht umsetzen.
Im Vorfeld solcher Richtlinien gibt die EU-Kommission oft Gutachten in Auftrag und führt Anhörungen durch.
Im Umfeld der Kommission gibt es ein Geflecht von Beratergremien und Organisationen für den Bereich Telekommunikation. Die bedeutendsten stellen wir im Folgenden kurz vor.
Wöchentliche Sitzung der EU-Kommission unter dem Vorsitz von Jean-Claude Juncker (ganz rechts am Kopfende des Tisches). Foto: © European Union 2016 / Etienne Ansotte
RSPG
Die RSPG (Radio Spectrum Policy Group) berät die Kommission in frequenzpolitischen Fragen. Mitglieder dieses Gremiums sind die Mitgliedsstaaten, die sich in der Regel von ihren Frequenzverwaltungen vertreten lassen, und Vertreter der EU-Kommission. Die RSPG führt regelmäßig Anhörungen durch. In einer ihrer letzten Stellungnahmen hat sie sich ausführlich mit den notwendigen Rahmenbedingungen für drahtlose Produktionsmittel beschäftigt.
BEREC
Die BEREC (Body of European Regulators for Electronic Communications) ist das Gremium der europäischen Telekommunikationsbehörden. Sie berät die EU-Kommission und die Mitgliedssaaten bei der Umsetzung des Regelwerks zur elektronischen Kommunikation. Soweit dabei Frequenzfragen angeschnitten werden, versucht sie sich mit der RSPG abzustimmen.
CEPT
Die CEPT (Conférence Européenne des Administrations des Postes et des Télécommunications) ist die Dachorganisation der Regulierungsbehörden aus 48 europäischen Staaten. Innerhalb des CEPT ist das ECC (Electronic Communications Committee) für den Bereich Telekommunikation zuständig.
Die Arbeitsgruppen WG FM (Working Group Frequency Management) und WG SE (Working Group Spectrum Engineering) beschäftigen sie sich unter anderem mit der effizienten Nutzung von Funkfrequenzen und der Verträglichkeit von Funkdiensten.
Die CEPT arbeitet eng mit der ITU und der EU-Kommission zusammen. Für die EU-Kommission übernimmt sie häufig Aufträge im Bereich der Frequenzplanung und -harmonisierung.
RSC
Das RSC (Radio Spectrum Committee) wurde 2002 durch Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates ins Leben gerufen. Mitglieder sind die Vertreter der Mitgliedstaaten unter Vorsitz eines Vertreters der EU Kommission. Auf der Grundlage von Mandaten der EU-Kommission beauftragt die RSC die CEPT – ECC mit technischen Studien über die Harmonisierung der Spektrumsnutzung. Spricht sie sich sie sich für eine Harmonisierung aus, sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, diese umzusetzen.
ETSI
Das ETSI (European Telecommunications Standards Institute) ist eine gemeinnützige Organisation für die technischen Standards der Informations- und Kommunikationstechnologien. Seine Gründung basiert auf einer Initiative der EU-Kommission. Es hat inzwischen über 800 Mitglieder aus 66 Ländern. Dazu zählen nicht nur staatliche Stellen, sondern auch Netzbetreiber, Hersteller, Universitäten usw. Es hat unter anderem Standards wie GSM, DECT oder UMTS im Rahmen der ITU wesentlich mitentwickelt. Es ist auch mit der Normierung des neuen Standards 5G beschäftigt.
Generalversammlung im Hauptquartier der ETSI in Sophia Antipolis (Frankreich). Foto: ETSI
IRG
Die IRG (Independent Regulators Group) ist ein Forum für den Erfahrungs- und Meinungsaustausch zwischen den nationalen Regulierungsbehörden für Telekommunikation. Neben den EU-Mitgliedstaaten gehören dem Gremium auch die EU-Beitrittskandidaten und die der EFTA[2]-Staaten (Schweiz, Norwegen, Island und Liechtenstein) an. Ziel ist es, durch den Austausch von Informationen die Liberalisierung der nationalen Telekommunikationsmärkte und eine Harmonisierung der Marktbedingungen zu erreichen
Deutschland
In Deutschland ist die Zuständigkeit für den Bereich Telekommunikation und Rundfunk zwischen den Ländern und dem Bund aufgeteilt.
BMWI/BMVI
Telekommunikation ist nach dem Grundgesetz eine Aufgabe des Bundes. Zuständig sind dafür gegenwärtig das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) und das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI). Für Frequenzfragen ist das BMVI zuständig. Für Fragen der Telekommunikation z.B. im Zusammenhang mit dem transatlantischen Freihandelsabkommen TTIP ist das BMWi zuständig.
Entscheidungen über Frequenzen, die von der WRC getroffen wurden, werden von der Bundesregierung in der Frequenzverordnung umgesetzt. Dazu ist die Zustimmung des Bundesrates notwendig. Auf dieser Grundlage entwickelt die Bundesnetzagentur den Frequenzplan, der Angaben über Nutzungsmöglichkeiten in den Frequenzbereichen von 9 kHz bis 3000 GHz enthält.
Bundesnetzagentur (BNetzA)
Sie ist die nachgeordnete Fachbehörde der Bundesministerien. Ihre Aufgaben sind unter anderem die Vergabe der Frequenzen und die Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Nutzung. Sie entscheidet darüber, ob ein Bereich für jedermann zugänglich ist (Allgemeinverfügung) oder ob dazu eine ausdrückliche Genehmigung (Frequenzzuteilung) notwendig ist. Ebenso ist sie für die Durchführung von Frequenzauktionen zuständig. Die BNetzA verfügt über ausgewiesene Spezialisten, die in vielen der internationalen Gremien die Interessen Deutschlands vertreten.
Im Beirat der BNetzA sind jedes der 16 Bundesländer und 16 Abgeordnete des Deutschen Bundestages vertreten. Bei wichtigen Entscheidungen muss die BNetzA vorab das Benehmen mit dem Beirat herstellen.
Länder
Die Bundesländer sind für Hörfunk und Fernsehen zuständig. Sie entscheiden über die Verteilung der terrestrischen Frequenzen zwischen den öffentlich-rechtlichen und den privaten Rundfunkveranstaltern. Ihre Entscheidungen wirken sich auch die drahtlosen Produktionsmittel aus, weil diese die Lücken zwischen den TV-Kanälen im UHF Spektrum nutzen.
Als Träger der Kulturhoheit sind sie außerdem daran interessiert, dass ausreichend und geeignete Frequenzen für den Einsatz von drahtlosen Produktionsmitteln zur Verfügung stehen, weil diese zu den unverzichtbaren Werkzeugen der Kultur und Kreativbranche gehören. Die gemeinsame Position der Bundesländer findet sich in Beschlüssen des Bundesrats wieder, der innerhalb des parlamentarischen deutschen Regierungssystems die Interessen der Länder vertritt.
Fazit: Bedeutung für drahtlose Produktionsmittel
Eine Vielzahl von Organisationen innerhalb und außerhalb Deutschlands befasst sich mit Frequenzen und Standardisierungen. Ihre Aktivitäten können sich direkt oder indirekt auf die Nutzung drahtloser Produktionsmittel auswirken. Wer Spektrum sichern möchte, muss daher die unterschiedlichen Gremien und Institutionen nicht nur ständig beobachten, sondern vor allem auch regelmäßig an den Sitzungen teilnehmen und Gespräche mit den Entscheidern führen. Zunächst gilt es dabei, ein Bewusstsein für die kulturelle und wirtschaftliche Bedeutung drahtloser Produktionstechnik zu schaffen. Im nächsten Schritt müssen dann die konkreten Bedarfe der Hersteller und Nutzer von Funkanwendungen bei den Frequenzfestlegungen und Standardisierungen in die verschiedenen Gremien eingebracht werden.
Schematische Darstellung des Entscheidungs- und Regulierungsprozesses für Frequenzen – von der Weltfunkkonferenz bis hin zur nationalen Umsetzung durch die Bundesnetzagentur.
Vertreten werden die Nutzer in ausgewählten Gremien personell meistens durch die Hersteller ihrer Technik, da diese über die technische Expertise verfügen und die Anwendungen ihrer Kunden kennen. Viele Hersteller und Anwender sind für die technische Gremienarbeit unter dem Dach des Berufsverbandes APWPT organisiert. Die Initiative „SOS – Save Our Spectrum“ kümmert sich um die politische Unterstützung. Sie beteiligt sich an vielen Anhörungen und spricht mit den wichtigsten Entscheidern.
Festzuhalten bleibt, dass Hersteller, APWPT und „SOS – Save Our Spectrum“ anders als der Mobilfunk mangels Ressourcen nicht an allen frequenzrelevanten Treffen aktiv oder auch nur als Beobachter teilnehmen können. Trotz der ungleichen Kräfteverhältnisse haben sie aber bereits wichtige Erfolge erzielt. Das Thema „Frequenzen für drahtlose Produktionsmittel“ steht inzwischen bei vielen Konferenzen und Sitzungen der verschiedenen Organisationen auf der Tagesordnung. Bis vor wenigen Jahren war dies noch anders, als den drahtlosen Produktionsmitteln historisch bedingt keine große Aufmerksamkeit geschenkt wurde.
Bemerkenswert ist aktuell der Auftrag der EU-Kommission an das Beratungsgremium RSPG, ein langfristiges Frequenzkonzept zu erarbeiten. Weitere Erfolge waren die Entscheidung der Weltfunkkonferenz 2015, den Frequenzbereich 470 – 694 MHz längerfristig für Rundfunk und PMSE zu sichern sowie zuvor eine ähnliche Empfehlung der Lamy-Gruppe[3] an die EU-Kommission. Auch wurden in den letzten Jahren neue Frequenzbereiche oberhalb von 1 GHz für drahtlose Produktionsmittel geöffnet.
Aufbauend auf diese Fortschritte bleibt ein kontinuierliches Engagement auf allen politischen und regulatorischen Ebenen weiterhin unbedingt erforderlich. Nur so finden die Interessen der Nutzer und Hersteller drahtloser Produktionsmittel – und damit der Kultur- und Kreativwirtschaft insgesamt – dauerhaft Berücksichtigung.
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Fußnoten:
- [1] Association of Professional Wireless Production Technologies, internationaler Berufsverband der Nutzer und Hersteller drahtloser Produktionsmittel.
- [2] Europäische Freihandelsassoziation, englisch European Free Trade Association, EFTA.
- [3] Die von Ex-WTO-Generaldirektor Pascal Lamy geleitete Hochrangigengruppe hatte der EU-Kommission 2014 in ihrem Abschlussbericht unter anderem empfohlen, das UHF-Spektrum unterhalb von 700 MHz bis 2030 für den Rundfunk zu sichern.
